陕办发〔2018〕11号
为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（中办发〔2017〕11号），加快乡镇政府职能转变，提升乡镇政府服务能力，加强和创新基层社会治理，现就我省加强乡镇政府服务能力建设提出如下实施意见。
一、强化乡镇政府服务功能
（一）明确乡镇政府公共服务职能。围绕乡村振兴战略，加快乡镇政府职能转变，为群众直接提供或配合有关部门提供以下基本公共服务：巩固提高义务教育质量和水平，改善乡村教学环境，保障校园和师生安全，做好控辍保学和家庭经济困难学生教育帮扶等基本公共教育服务；推进新型职业农民为主体的农村实用人才队伍建设，加强社区教育、职业技能培训、就业指导、创业扶持、家政服务等劳动就业服务；做好基本养老保险、基本医疗保险、工伤、失业和生育保险等社会保险服务；落实社会救助、社会福利和优抚安置政策，为保障对象提供基本养老服务、残疾人基本公共服务，维护农民工、困境儿童等特殊和困难群体权益等基本社会服务；做好公共卫生、基本医疗、计划生育等基本医疗卫生服务；做好法律咨询、法律援助、人民调解等公共法律服务；开展美丽乡村建设，做好村容整治、垃圾清理、清洁能源、亮化美化等公共生活服务；践行社会主义核心价值观，传承民族优秀文化，加强对历史文化村镇、古村落、古木名树等保护和发展，健全公共文化设施网络，推动全民阅读、数字广播电视、文化信息资源共享，组织开展群众文体活动等公共文化体育服务。乡镇政府还要提供符合当地实际和人民群众需求的农业农村经济发展、农民基本经济权益保护、新型经营主体培育、环境卫生、环境保护、生态建设、食品安全、社会治安、矛盾纠纷化解、扶贫开发、消防安全、农村危房改造、国防动员、殡葬管理等其他公共服务。县级政府要制定乡镇政府公共服务事项目录清单，特别是要把扶贫开发、扶贫济困、美丽乡村建设等任务列入清单，明确服务对象和要求。
（二）扩大乡镇政府服务管理权限。按照属地管理、权责一致原则，积极推进扩权强镇改革，不断强化乡镇服务管理能力。除法律法规规定必须由县级以上政府及其职能部门行使的行政强制、行政处罚措施和行政许可事项外，重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务管理权限，为群众提供便捷、高效的服务。强化乡镇政府对涉及本区域人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权和建议权。实行乡镇政府工作准入制度，县级职能部门不得将职责内工作任务随意转嫁给乡镇政府。对政策性、专业性要求较高的业务工作，县级相关部门要加大对乡镇有关人员的培训和指导力度。省级有关部门要依法制定扩大乡镇政府服务管理权限的具体办法，明确下放事项、下放程序和法律依据，确定下放后的运行程序、规则和权责关系，确保下放权力接得住、用得好。
（三）依法指导基层民主自治。进一步明确村委会协助配合乡镇政府工作的事项目录和乡镇政府指导、支持和帮助村委会工作的内容、范围、程序、形式。对村民自治范畴内的事项，乡镇不能干预；对不属于村民自治范畴的事项，确需村委会协助配合的，要提供相应的支持和保障。乡镇要依法依规组织对村委会成员开展民主评议，并将评议结果与评议对象使用和补贴待遇等直接挂钩；直接组织或参与对村委会成员的任期和离任经济责任审计，加强对村务公开民主管理的日常检查指导，将村务公开列入对村委会考评的重要内容；加强对村干部的管理考核，落实请销假制度和重大事项报告制度。完善基层民主协商，实现乡镇政府服务管理和村民自治有效衔接。
（四）完善乡镇机构设置。进一步规范完善乡镇办站设置，实现乡镇便民服务中心全覆盖，全面形成“六办三站一中心”的基本模式。即：党政办公室（加挂财政所牌子）、人大主席团办公室、经济发展（市场监管）办公室、社会事务管理办公室（加挂民政办公室牌子）、维护稳定办公室（加挂司法调解所牌子）、宣传教科文卫办公室，经济综合服务站、社会保障服务站、公用事业服务站，便民服务中心。在此基础上，各地也可结合实际对现有“三站”进行适当调整。除机构编制专项法律法规外，上级业务部门不得以机构上下对口要求增加乡镇站所设置和人力资源配置。乡镇事业站所实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制。经省政府批准，也可实行以上级主管部门为主或按区域设置机构的体制，但其负责人任免应当征得所在乡镇党委同意。
二、健全乡镇政府公共服务管理体系
（五）推进城乡基本公共服务规划一体化。按照区域覆盖、制度统筹、标准统一的要求，打破城乡界限，加快城乡基本公共服务一体化发展进程。以服务半径、服务人口、资源承载为基本依据，结合城镇化、人口老龄化发展趋势和移民搬迁等工作，统筹基本公共服务设施的空间布局，实现基本公共服务全覆盖。加强中心镇、重点镇和特色小城镇的公共服务和基础设施建设规划，促进服务资源高效配置和有效辐射。对困难偏远区、人口减载区，合理保留基本公共服务设施。全面推行居住证制度，推动基本公共服务由户籍人口向常住人口拓展，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。推进乡镇现有公共服务资源的优化整合，鼓励和引导城镇优质公共服务资源向农村延伸。各级政府要积极推进城乡基本公共服务均等化。省级政府有关部门要制定基本公共服务标准体系，强化标准体系的引导约束机制。
（六）构建多元参与的公共服务供给格局。大力发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作组织，扶持社会力量兴办为民服务的公益性机构和经济实体，支持社会力量通过捐赠或捐助等方式参与乡镇公益事业发展。完善群团组织承接乡镇政府职能的有关办法，将适合群团组织承担的乡镇服务管理职能依法转由群团组织行使。推动乡镇政府加强政策引导、备案管理、办公及活动场所协助、项目运作和人才培训等工作，鼓励和支持具备法人资格的各类社会组织承接基本公共教育、劳动就业、社会救助、基本养老、社区事务等公共服务和其他政府购买服务项目。县级政府要制定乡镇政府购买服务指导性目录，编制乡镇年度购买服务计划，明确购买服务的种类、性质和内容，重点加大对社会救助等民生保障领域购买服务力度，完善购买服务招投标、预算管理和绩效评估机制，积极探索政府购买服务的有效方式。全面建立村（社区）、社会组织、社会工作专业人才、社会志愿者“四社联动”机制，充分发挥村级组织在乡镇公共服务中的作用，有效提升基层公共服务质量、效益和群众满意度。
（七）完善群众诉求表达和反馈机制。完善群众权益保障机制，健全群众诉求表达和评价制度，强化群众对公共服务供给决策及实施的知情权、参与权、表达权和监督权。建立干部联系服务群众常态化、全覆盖的有效途径，落实群众办事干部代办制度，推行坐班、上门、流动、预约和网络代办等方式，及时解决群众合理合法诉求。健全乡镇党委领导的民主协商机制，推行人民建议征集制度、重大事项听证制度、重要会议旁听制度，完善人大代表、政协委员反映情况和建议的“直通车”制度，确保常态化运行。落实乡镇领导干部接访下访制度，综合运用教育、协商、调解等手段依法妥善处理群众信访事件，严格跟踪督办、限时办结等工作程序，及时解决群众问题。同时，通过宣传教育等方式，正确引导群众依法、有序、理性表达诉求。
三、深化乡镇政府服务管理实践路径
（八）提高乡镇依法行政能力。加快推进乡镇政府机构、职能、权限、程序和责任法定化，实现乡镇政府依法全面履行职责。推动行政执法重心下移，县级相关部门要与乡镇政府依法签订行政执法委托书，通过委托的方式，依法赋予乡镇政府相应的行政执法权限。完善重大行政执法决定公示备案制度，严格行政执法主体资格和人员动态管理，建立健全乡镇与县级执法部门协作机制，加强综合执法。重点加强对乡镇安全生产、环境生态保护、食品安全等方面的综合执法力度。强化对乡镇依法行政工作的领导，充分发挥乡镇人大监督职能，加强乡镇干部依法行政能力建设，深入开展法治教育宣传活动。
（九）全面推进乡镇政务公开。结合基层政务公开规范化标准化试点工作，进一步健全乡镇政务公开机制，全面推进决策、执行、管理、服务和结果公开，促进乡镇政府工作全流程规范公开。结合乡镇权力责任清单和公共服务事项清单，梳理汇总，逐步制定并完善乡镇政务信息公开事项清单。落实乡镇预决算、“三公”经费等信息公开制度。建立健全乡镇政务公开和村务公开联动机制，对群众关心和涉及群众切身利益的民生工程和重大项目的实施，要随时向社会公开，广泛听取群众意见。完善乡镇突发事件、公共安全、重大疫情等信息发布制度。
（十）搭建便捷高效服务平台。加快构建县级政务服务中心、乡镇便民服务中心、农村社区服务中心三级联动、运行高效的服务体系。各级政府要加大资金投入，进一步巩固和推进乡镇便民服务中心建设，确保到2020年实现乡镇便民服务中心全覆盖。整合乡镇各办站（所）服务事项，统一纳入便民服务中心办理，做到“中心之外无事项”。强化基层政务服务中心管理，编制办事指南，开展代办服务，落实首问负责、一次性告知、限时办结等制度，不断推进便民服务中心标准化服务、程序化运行和规范化管理。在县乡镇政务服务中心推广使用省市建设的互联网政务服务平台，共享服务信息、促进业务协同，推动县级行政审批和公共服务事项受理窗口下移，探索通过依法授权、委托等形式下放到乡镇便民服务中心办理，逐步实现审批服务事项一号申请、一窗受理、一网办理、异地可办，方便群众办事。
四、加强乡镇政府服务能力建设的组织保障
（十一）发挥乡镇党委的领导核心作用。乡镇党委是乡镇各种组织和各项工作的领导核心，是农村基层组织建设的龙头。要坚定正确政治方向，强化政治引领功能，保证党的路线方针政策得到坚决贯彻落实，始终推动各项改革、各项工作围绕巩固党的执政基础来加强。不断改进领导方式和方法，加强基层服务型党组织建设，加强和改进党的群团工作。加强对乡镇政府的领导，支持乡镇政府依法行使职权，扎实开展服务能力建设，提高服务经济社会发展和服务人民群众的水平。坚持全面从严治党，严格落实党风廉政建设主体责任和监督责任。进一步强化党建责任，加强乡镇党委自身政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中。严肃党组织生活，推进“两学一做”学习教育常态化制度化。加大抓村力度，严格党员发展及教育管理，把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。
（十二）加强乡镇干部队伍建设。建立健全符合乡镇实际的干部管理制度，确保干部引得进、留得住、用得好。加大从大学生村官、优秀村干部、工人、农民中招录乡镇公务员和事业编制人员力度，边远乡镇可适当降低门槛。完善各类人才向乡镇流动的政策支持，加大上级机关和乡镇干部双向交流及挂职锻炼力度。落实县以下机关公务员职务与职级并行制度，落实乡镇工作补贴和艰苦边远地区津贴的相关政策。完善乡镇事业编制人员岗位聘用、职级晋升和职称评定方面倾斜政策。推动各级优质教育培训资源向乡镇倾斜，扩大乡镇干部接受教育培训的覆盖面。落实带薪休假制度，定期组织干部体检。上级机关不得长期借调乡镇干部，确因工作需要借调的，要报县级组织或人事部门批准，时间不得超过6个月。注重从乡镇事业编制人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导干部。建立健全容错机制，落实激励保障，充分激发乡镇干部干事创业活力。
（十三）完善乡镇财政投入和管理机制。建立乡镇财政事权和支出责任相适应的制度，对乡镇基础设施建设、公共服务项目和社会事业发展等，属于县级以上政府事权的，县级以上政府要足额安排资金，不得要求乡镇配套资金；属于乡镇事权的，由乡镇承担支出责任，不足部分上级政府可予以补助；属于县乡共同事权的，要根据县乡收入状况和支出责任，合理确定分担比例。结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支等因素，实行差别化的乡镇财政管理体制。县级政府要强化统筹所辖乡镇协调发展责任，财力向乡镇倾斜，帮助弥补乡镇财力缺口。强化乡镇预算约束和执行，规范经费支出，严格监督管理，严格防范乡镇债务风险。积极稳妥推进乡镇国库集中支付全覆盖，促进乡镇财政资金安全高效透明运行。
（十四）健全评价考核和监督管理体系。以乡镇政府职责为依据，由县（市、区）结合实际，健全完善科学化、差别化的乡镇政府年度目标责任考核评价体系。坚持目标管理与过程控制相结合、考人与考事相结合，着力把考核指标定准定实、把干部实绩考准考实、把考核结果用准用实，树立和强化“三项机制”导向。完善社会满意度评价方法，探索第三方考评办法，不断提高群众满意度在考核评价中的权重。统筹规范针对乡镇的评比表彰、示范创建等活动，未经省委、省政府批准，不得对乡镇设置“一票否决”事项。健全乡镇行政权力运行制约和监督体系，充分发挥辖区内党代表、人大代表、政协委员、村（居）“两委”、群众代表等监督作用，强化监察、审计等专门监督。健全行政问责制度，明确问责事项和范围，规范问责程序，强化责任追究。
各地要结合实际，制定实施方案，抓好贯彻落实。省级有关部门要按照职责分工，强化部门协作，加强工作指导、政策资金支持和督促检查。民政等相关部门要加强对实施意见落实情况的监督检查，并及时向省委、省政府报告工作进展情况。