为“社区万能章”治理提供基本遵循 ——民政部基层政权建设和社区治理司负责同志就《民政部 国家发展改革委 公安部 司法部 人力资源社会保障部 国家卫生健康委关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》答记者问
为贯彻落实党中央关于持续解决形式主义突出问题为基层减负的决策部署，近日，经国务院同意，《民政部 国家发展改革委 公安部 司法部 人力资源社会保障部 国家卫生健康委关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》（民发﹝2020﹞20号，以下简称《指导意见》）正式印发。民政部基层政权建设和社区治理司负责同志就《指导意见》印发和贯彻落实有关问题回答了记者提问。
问题1：请您介绍一下《指导意见》印发的背景和意义是什么？
答：党的十八大以来，习近平总书记就加强党的作风建设、力戒形式主义官僚主义作出一系列重要指示，强调要坚决杜绝形形色色的形式主义官僚主义，持续为基层松绑减负，让干部有更多时间和精力抓落实。中央确定2019年为“基层减负年”，今年中共中央办公厅又印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》。长期以来，一些政府部门、公用企事业单位和服务机构形式主义官僚主义作风作祟，要求居民群众找基层群众性自治组织开具“奇葩”证明、循环证明、重复证明等各类无谓证明，给居民群众带来极大不便，给基层增加了很大负担。近几年，随着新闻媒体报道，有了几个形容基层群众性自治组织出具证明乱象的专用名词，包括“万能居委会”、“社区万能章”、“社区成为证明大本营”等。针对这一问题，李克强总理等国务院领导同志多次作出专门批示。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，民政部等六部门联合开展了基层群众性自治组织出具证明政策研究制定工作。经过深入开展调研、广泛听取地方各级和基层一线意见建议、多次征求中央和国家机关有关部门意见、文件稿专门向社会公开征求意见等环节，最终形成了《指导意见》。《指导意见》报经国务院审批同意后正式印发。
改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作，是坚持以人民为中心、践行全心全意为人民服务根本宗旨的必然要求，是推动“放管服”改革、提升居民群众获得感幸福感的有效途径，是解决困扰基层的形式主义问题、切实为基层减负的有力举措，是提高社区治理水平、增强社区服务功能的重要抓手，是坚持依法治理、有效维护基层群众性自治组织自身权益的迫切需要。《指导意见》是国家层面第一个关于基层群众性自治组织出具证明工作的指导性文件，也是第一个对居民群众反映强烈的“社区万能章”进行专项整治的政策性文件，意义重大，影响深远，充分反映了广大居民群众和城乡社区工作者的愿望和心声。《指导意见》正式印发，为指导各地持续推动改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作、开展“社区万能章”治理提供了基本遵循。贯彻落实好《指导意见》，必将有力推动从根本上改变“社区万能章”、“社区成为证明大本营”等现象，为居民群众提供高效、便捷、规范的服务，打通联系服务居民群众“最后一公里”，有效增强居民群众的获得感和幸福感。
问题2：近年来，国务院部署开展了证明事项清理工作，请问印发《指导意见》与开展证明事项清理工作之间的关系？
答：2019年，习近平总书记在中央政法工作会议上强调，要持续开展“减证便民”行动。近年来，党中央、国务院围绕推动“放管服”改革出台了一系列有关减证便民、优化服务的政策文件。《中共中央办公厅 国务院办公厅印发
国务院部署开展证明事项清理工作是惠民利民的德政善举。证明事项清理工作从管住证明索要方入手，要求各地区、各部门梳理公布证明事项保留清单、取消清单。这项工作是一项长期复杂的系统工程，涉及面广、衔接环节多、任务繁重艰巨。目前，从各地社区居民委员会、村民委员会反馈的情况看，证明事项清理工作力图从源头上管住“奇葩”证明的乱象，其政策效应已逐步显现，但是治理“社区万能章”顽疾还需持续发力。
印发《指导意见》，从基层群众性自治组织作为证明出具方的角度加以改进和规范，指导各地用3年左右的时间开展“社区万能章”治理专项行动，有利于助推证明事项清理工作成果尽快落实落地，有利于与证明事项清理工作形成双向发力、合力推进的良好局面，从而推动减证便民取得实效。可以说，印发《指导意见》、开展“社区万能章”治理是证明事项清理工作的有机组成部分和重要方面。在《指导意见》起草中，民政部等六部门已从多方面多角度做好与证明事项清理工作的充分衔接。《指导意见》还专门规定，各地区要在与证明事项清理工作已有政策措施衔接基础上，制定基层群众性自治组织出具证明事项清单，特别是要与各地区、各部门公布的保留证明事项清单相衔接。
问题3：请问这次疫情防控中民政部门在减少证明、便利居民群众方面做了哪些工作？
答：疫情发生以来，民政部坚决贯彻落实习近平总书记关于疫情防控工作重要指示精神和党中央、国务院决策部署，把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，持续推进社区防控工作，其中围绕减少证明、便利居民群众主要做了四个方面工作：
一是明确疫情防控期间基层群众性自治组织出具证明事项。根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国传染病防治法》有关规定，本着便利居民群众出行和复工复产，推动在公共卫生事件发生时期采取应急性便民举措，民政部在报请中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组印发的《关于全面落实疫情防控一线城乡社区工作者关心关爱措施的通知》中专门提出：“除因社区疫情防控需要出具的居住证明和居家医学观察期满证明外，不得以疫情防控为由要求城乡社区组织出具其他证明”。这一规定，既明确了疫情防控期间基层群众性自治组织为居民群众出具有关证明的责任，也有力减少了证明索要方向居民群众索要不合理证明。
二是推广社区二维码和社区居民二维码（防疫健康信息码）。民政部等部门印发《社区防控工作信息化建设和应用指引》等文件，要求推广运用社区二维码和社区居民二维码（防疫健康信息码），充分应用信息化手段做好社区居民信息摸排、出入管理等工作，实现了一次登记、多端共享，让信息多跑路，避免居民重复填报信息或办理纸质证件证明。
三是协同推动社区居民二维码（防疫健康信息码）跨区域互认。民政部等部门印发《新冠肺炎疫情社区防控与服务工作精准化精细化指导方案》等文件，要求推动社区居民二维码跨地区信息数据共享，或应用已实现互通互认的防疫健康信息码，确保居民群众外出务工过程中不再为提供形式繁多的健康证明所困扰，有力助力复工复产，服务发展大局。
四是推动出台改进和规范基层群众性自治组织出具证明专项政策。民政部等六部门按程序报经国务院同意印发《指导意见》，着力建立基层群众性自治组织出具证明的规范化制度体系和长效机制，这是破解“社区万能章”难题的长久之计、治本之策，必将解居民群众于“奇葩”证明之困，帮助其获得实实在在的便利。
问题4：请介绍一下《指导意见》的主要内容有哪些？
答：《指导意见》共分为四个部分：
第一部分提出了改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的总体要求，明确了指导思想、基本原则、总体目标。
第二部分围绕依法确定基层群众性自治组织出具证明事项，提出基层群众性自治组织出具证明的事项，必须是有明确法律法规依据或经国务院批准列入证明事项保留清单、属于基层群众性自治组织职责范围的事项；要在与证明事项清理工作已有政策措施衔接基础上，制定基层群众性自治组织出具证明事项清单，特别是要与各地区、各部门公布的保留证明事项清单相衔接；基层群众性自治组织依法规范出具证明，要制定具体式样、办理流程和操作规范；要最大限度精简基层群众性自治组织出具证明的程序，减少办理环节，压缩办理时限，改进服务质量。
第三部分聚焦依法明确不应由基层群众性自治组织出具证明事项，提出不应由基层群众性自治组织出具证明的具体情形，根据国家有关法律法规规定适时分批明确不应由基层群众性自治组织出具证明的事项。提出将第一批20个不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单作为附件，明确了证明名称和办事途径，既清理烦扰居民群众的“奇葩”证明，又方便居民群众办事创业。提出对于《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单（第一批）》所列的证明事项，现阶段如因政策措施衔接不到位或各类民商事主体明确要求，居民群众仍需办理的，基层群众性自治组织应本着便利居民群众办事创业的原则，对于属于自身职责范围内、且能够核实的，据实为居民群众出具相关证明。
第四部分要求加强改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的组织保障，对强化组织领导、做好政策衔接、加强信息共享、加强社会信用体系建设等提出了要求。
问题5：请问《指导意见》在确定基层群众性自治组织出具证明事项上作了哪些规定？
答：对确定基层群众性自治组织出具证明事项，《指导意见》作出了详细规定：
一是要做到于法有据。明确基层群众性自治组织出具证明的事项，必须是有明确法律法规依据或经国务院批准列入保留证明事项清单、属于基层群众性自治组织职责范围的事项。凡是相关部门要求基层群众性自治组织出具证明事项的，应当同时提供基层群众性自治组织出具此证明事项的有关依据。
二是要符合客观实际。对虽有法律法规依据但已经不符合当前经济社会发展实际的或基层群众性自治组织没有能力核实的，有关部门要在广泛征求意见、充分调研论证的基础上按程序提请修改法律法规规定，明确基层群众性自治组织不再出具。
三是要明确列出清单。一方面，明确各地区要制定基层群众性自治组织出具证明事项清单。另一方面，明确根据国家有关法律法规规定，国家层面适时分批明确不应由基层群众性自治组织出具证明的事项。《指导意见》在25个中央和国家机关有关部门达成一致的基础上，明确了《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单（第一批）》，包括亲属关系证明等20个“老大难”证明事项。
问题6：请问《指导意见》对在改进和规范基层群众性自治组织出具证明过程中更加便民利民有哪些规定？
答：在《指导意见》起草中，民政部等六部门将便民利民作为政策创制的首要考量。着眼在改进和规范基层群众性自治组织出具证明过程中更加便民利民，《指导意见》作出了详细规定：
一是要方便查询办理。对基层群众性自治组织依法规范出具的证明事项，要以办事指南的形式细化实化证明的具体式样、办理程序和操作规范，明确出具时限、办理用途、具体流程及法律法规依据，并提供统一规范的表单样本。以上文书均应主动在政府门户网站、政务服务平台、服务场所、政务微博、微信公众平台等同步公布，方便居民群众获取、查询、办理。
二是要精简办理程序。明确要最大限度精简基层群众性自治组织出具证明的程序，减少办理环节，压缩办理时限，改进服务质量。大力推行简单证明当场办结、复杂证明限时办结制，符合出具证明条件的，基层群众性自治组织应当在接到申请时根据掌握的信息，依法及时出具；需要调查核实的，应当及时完成调查核实工作并据实出具，最大限度地缩短办理时间，确保居民群众能办事、办成事。
三是要做好政策衔接。对基层群众性自治组织应当或者可以出具证明、不应出具证明以及应当由相关部门出具证明的事项，都要做好政策措施衔接，列明办事指南，避免出现管理和服务“真空”，防止出现工作断链，最大程度确保居民群众办事创业方便。
问题7：《指导意见》明确了《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单（第一批）》，请对这一清单的情况进行详细介绍？
答：实行负面清单管理，是“放管服”改革中形成的重要经验。考虑到现阶段要求基层群众性自治组织出具的证明种类繁杂、五花八门，其中包含大量“奇葩”证明、循环证明、重复证明，民政部等六部门在《指导意见》起草过程中形成了通过实行负面清单管理予以规范的政策思路，专门在《指导意见》中提出根据国家有关法律法规规定，适时分批明确不应由基层群众性自治组织出具证明的事项。
围绕梳理形成基层群众性自治组织出具证明的第一批负面清单，民政部等六部门组织调研组赴部分省份开展专题调研，从基层一线收集掌握了大量一手实际情况；商请40多个中央和国家机关有关部门提供了需由基层群众性自治组织出具证明事项清单，同时商请各省级民政部门提供本地区需由基层群众性自治组织出具证明事项清单。在此基础上，依据前期确定的有关梳理原则，梳理形成了第一批负面清单。第一批负面清单形成后，多次征求了清单涉及的最高人民法院、最高人民检察院、教育部、工业和信息化部、安全部、财政部、自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部、文化和旅游部、退役军人部、人民银行、税务总局、市场监管总局、统计局、银保监会、证监会、邮政局、中国残联等中央和国家机关有关部门、单位意见，并达成了一致。
第一批负面清单中列出的亲属关系证明等20个证明事项具有以下共同点：一是这些证明事项由基层群众性自治组织出具于法无据，既没有法律法规依据，也未经国务院批准列入保留证明事项清单。二是这些证明事项都是工作实践中证明索要方要求居民群众到基层群众性自治组织开具频率较高的事项，极大地增加了居民群众和基层群众性自治组织的负担，必须坚决予以纠正。三是这些证明事项的办事途径已在清单中详细列出，且都经过了各有关职能部门确认，为居民群众办事提供了指引，真正做到了正本清源、厘清职责、便民利民。四是这些证明事项明确了通过部门信息共享核对、提供证件材料、部门直接受理等途径予以办理，无须基层群众性自治组织出具相关证明，把无谓的办事环节真正减掉，为居民群众办事创业打开了方便之门。
下一步，民政部将会同有关部门启动后续批次不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单制定发布工作。
问题8：《指导意见》印发后，基层群众性自治组织以《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单（第一批）》为依据可以不再出具有关证明，会不会出现有关单位仍然要求开证明，而居民群众办事无门的情况？
答：《指导意见》是经25个中央和国家机关有关部门达成一致、报经国务院同意印发的政策文件，对各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部委、各直属机构直接提出了明确要求，将在政府服务和管理的多个重要领域实现出具证明的精简、统一、规范，不仅方便了居民群众，也为基层群众性自治组织和相关部门基层单位减轻了不必要的负担。文件确立的“于法有据”和“谁主管、谁负责”的原则是全社会通行的，只要各部门真正把政策措施落实到位，就不会再出现由于部门间工作不协调导致居民群众办事难的问题。
《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单（第一批）》名称中的“不应由”，是指这20项证明事项从法律法规依据上来说不应由基层群众性自治组织出具。但是，为避免出现管理和服务“真空”，避免居民群众受到证明索要方和出具方的“双重挤压”，防止出现工作断链和居民群众办事不便，《指导意见》专门规定了“兜底出具条款”，明确对于《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单（第一批）》所列的证明事项，现阶段如因政策措施衔接不到位或各类民商事主体明确要求，居民群众仍需办理的，基层群众性自治组织应本着便利居民群众办事创业的原则，对于属于自身职责范围内、且能够核实的，据实为居民群众出具相关证明。落实“兜底出具条款”要求，基层群众性自治组织要做到最大程度便利居民群众，坚决避免出现因不再出具有关证明导致居民群众办事无门的情况。特别是在疫情防控期间，基层群众性自治组织更要把出具有关证明服务居民群众便利出行、复工复产作为头等大事，切实为居民群众办实事、解难事。
《指导意见》要求各级民政部门要会同有关部门建立公开曝光和强制纠正机制。为落实这一工作要求，民政部基层政权建设和社区治理司会同乡镇论坛杂志社在《中国社区报》设立“基层群众性自治组织出具证明监督和公开曝光平台”，同时公布监督电话（010—66065618）和电子邮箱（cjzmjdbg@163.com），欢迎广大居民群众和社会各界反映有关问题线索，对有关单位索要证明和基层群众性自治组织出具证明形成强有力监督。
问题9：《指导意见》提出，各地区要部署开展“社区万能章”治理专项行动，请问对这一专项行动有哪些要求？
答：民政部等六部门将指导推动各地贯彻落实《指导意见》要求，开展为期3年的“社区万能章”治理专项行动。确定3年的实施周期，主要是充分考虑了“社区万能章”治理任务复杂艰巨，治理取得实效必须经过一个攻坚克难的过程。落实工作部署，各地开展“社区万能章”治理专项行动的主要任务包括：
一是摸排本地区基层群众性自治组织出具证明情况。重点对本地区基层群众性自治组织实际出具的证明状况进行全面摸底，对本地区地方性法规和政策文件要求基层群众性自治组织出具证明情况进行认真梳理，提出明确整改意见。
二是以市（地、州、盟）为单位制定基层群众性自治组织出具证明事项清单，建立严格准入机制。这项工作要与本地区证明事项清理工作已有政策措施相衔接，特别是要与本地区公布的保留证明事项清单相衔接。
三是对本地区基层群众性自治组织依法规范出具证明事项，制定具体式样、办理流程和操作规范。要向居民群众提供统一规范的表单样本，并主动在政府门户网站、政务服务平台、服务场所、政务微博、微信公众平台等公布，方便居民群众获取、查询、办理。
四是建立本地区公开曝光和强制纠正机制。对各政府部门、公用企事业单位和服务机构擅自要求居民群众找基层群众性自治组织开具不合理证明，导致居民群众办事创业困难的，本地区要在设立监督平台、开通监督电话、予以通报、媒体公开曝光、其上级主管部门予以纠正等方面拿出硬性措施。
五是加快推进本地区部门间证明事项信息共享核查。依托全国一体化在线政务服务平台建设，推进本地区部门间信息共享核查，按照法定程序办理证明事项查询核查业务，打通信息孤岛，让信息多跑路、群众少跑腿。
六是大力加强本地区社会信用体系建设，推行证明事项告知承诺制。强化对承诺事项的事后核查，对虚假承诺的，依法记入个人信用记录、纳入信用信息共享平台，情节严重的依法予以处罚并公开。
问题10：《指导意见》要求，建立政府统一领导，民政部门牵头协调，发展改革、公安、司法行政、人力资源社会保障、卫生健康等各有关部门参与的机制。请问民政部在履行牵头协调职责、抓好《指导意见》贯彻落实方面有哪些具体部署？
答：作为牵头协调部门，民政部党组高度重视《指导意见》贯彻落实，将其作为巩固深化民政部“不忘初心，牢记使命”主题教育活动成果、推动建立长效制度机制的重要内容。李纪恒部长、王爱文副部长等部领导作出指示，要求持之以恒抓好文件贯彻落实，确保落地见效。民政部党组专门审议通过了文件贯彻落实工作方案。下一步，民政部将从四个方面抓好《指导意见》贯彻落实：
一是抓好工作部署。主要包括指导推动各地开展“社区万能章”治理专项行动、启动后续批次不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单制定发布工作。
二是抓好宣传解读。主要包括发布《指导意见》答记者问、组织全国基层政权建设和社区治理专家委员会专家撰写系列宣传解读文章、组织中央主要新闻媒体和民政部属新闻媒体做好宣传报道。
三是抓好政策培训。主要是将学习贯彻《指导意见》列为民政部与有关部门联合举办或单独举办培训班次的重要内容，对各地相关负责人和一线社区工作者进行政策解读和培训。
四是抓好督促落实。主要包括开设监督和公开曝光平台、持续跟踪问效。其中，商请有关媒体开设“基层群众性自治组织出具证明监督和公开曝光平台”，向社会公开征集意见建议，收集有关线索和情况，对有关情形进行公开曝光；将各地贯彻落实《指导意见》情况纳入年度民政重点工作综合评估的重要内容。
民政部 国家发展改革委 公安部 司法部 人力资源社会保障部 国家卫生健康委关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见